市政公共設施綜合管理一體化養護的實踐與思考——以上海市虹橋樞紐中片區綜合管理養護為例
城市市政公共設施綜合管理、一體化養護的運行模式，是實施城市精細化管理的重要載體。上海市閔行區新虹街道在虹橋樞紐區域的創新實踐，給出了擺正管理資源集約化投入與社會效益規模化產出、養護一體化運行與作業專業化實施等關系的新路徑。
隨著我國經濟的高速發展和城市化水平的不斷提高，城市市政公共設施的設施量也呈幾何級的增長。傳統的將市政、環衛、綠化、市容、公建配套等設施各行其政的管理模式，顯現出管理上的條塊分割、協調泛力和養護上的顧此失彼、效率低下等弊端。
如何通過綜合管理、一體化養護的運行模式，達到管理資源集約化投入與社會效益規模化產出、養護一體化運行與作業專業化實施的協同效果，進而有效建設和優化更整潔、更宜居的“卓越”城市環境，成為一個迫切而又值得研究的課題。
1、綜合管理、一體化養護創新模式的構建
1.1、創新模式產生的背景
“事權下放”的改革，形成了創新模式的體制性支撐。
1996年上海提出建立特大城市“兩級政府、三級管理”新體制,確定了市、區在城市管理方面的職能;與此相配套，將區轄管養道路等市政設施及其有關人員、設備、基地、管養經費等一并下放給各區，由此破除了行政管理上因為條塊邊界不清、職責互相交錯而導致的主體責任落實不到位等癥結。其后，“管養分開”改革，孕育了創新模式的市場化主體。
1999年初，上海頒發了《關于推進市政公路設施養護作業實施管養分開的方案》，養護作業單位與從原有事業管理單位脫鉤成為市場經營主體，由此構建了設施養護由計劃經濟體制的行政化管理向市場經濟體系的招投標運行的基礎。
近年來，“城市精細化管理”的要求，明確了城市市政公共設施的管理和養護必須與時值進地滿足日益增長的區域社會管理發展的需求，加快催生了創新模式的實施和不斷完善。此外，信息科技網絡的發展和網格化共享平臺的建立，為創新模式的運行提供了高效融合的技術保障。
1.2、創新模式定義和特征
綜合管理、一體化養護創新模式，是系統化的科學管理，是在組織內部各單元之間相互協同、相互強化，形成整體合力的管理體系和機制。
具體到街鎮一級行政體系的運作，就是以塊區市政公共設施綜合管理責任的承擔者為牽頭人，圍繞實現一致性的管理目標，將區域內相關的行政管理主體、設施維護作業主體與管理服務對象進行整合，在法制或契約框架下，按照一定程序形成系統化、集成化、偏平化的管理模式，提供一體化、管家式的托底服務。
2、虹橋樞紐中片區綜合管理養護實例分析
2.1、施行綜合管理一體化養護必要性
新虹街道管轄區域為19.26km2，全境處于虹橋商務區主功能區范圍之內，尤其是區域內虹橋綜合交通樞紐，一應俱全地匯集了機場、高鐵、地鐵、公交、快速路、過境立交等多位一體的現代化交通設施;2016年，虹橋樞紐內總客流約為3.5億人次，日均客流達95.8萬人次，單日客流峰值達到131萬人次。無論是設施規模化、功能多元性，還是客流密集度，都可堪稱為當今世界之最。同時，強勢推進的現代化商務區超大工程建設，對城市管理能力和服務水平提出了更高要求。原有以行業作業細分為主的條線化管理養護，已難以適應現實管理的需求。
為了破解這一城市發展中的管理養護瓶頸，2016年起，新虹街道在所管轄區域創建了市政公共設施綜合管理、養護一體化新模式，科學構建了“標準明確、作業規范、監管到位、質量保證、市場開放”的綜合管理養護運行機制，營造有序競爭、緊密呼應的良好工作環境，倡導并強化專業水平做專業事的管理準則，全面提升城市公共設施管理服務和養護作業水平。
2.2、推進綜合管理一體化養護新舉措
創新的管理模式，需要有新的運行機制配套和支撐。新虹街道側重施行了兩方面改革創新舉措。
（1）開放市場、好中選優，構建綜合管理一體化養護新機制。
將所管轄的市政公共設施劃分為南、北、中三個片區進行公開招標，打破市場壁壘，進一步開放養護作業市場，形成有序競爭，同時設定競爭機制的準入條件和門檻，好中選優引進高素質養護企業，滿足高標準區域化管理。
在優勝劣汰機制導引下，一些原先專業從事高速公路、越江橋隧等大型市政設施養護的市屬企業，由專業養護向綜合管理轉型，通過引進人才、購置設備等舉措，積極打造一支集市容、環衛、綠化、市政、排水、控違等綜合養護管理資源為一體的團隊，參與項目投標；
原主要從事單一轄區市政設施養護的區屬企業，為堅守傳統養護市場，自我尋找管理短板，主動提升管理標準。在綜合管理一體化養護的平臺上，形成了以市場競爭促進企業進步的新格局。
作為市屬企業的上海虹橋樞紐運營管理有限公司，首次通過市場競標方式，進入區管核心設施養護業務平臺，中標了養護總面積為12.08km2的虹橋樞紐中片區項目，綜合管理養護內容包括城市市政設施養護和綠化養護、市容保障服務和環衛清掃作業服務四大業務板塊。
（2）完善機制、強化職能，實施綜合管理一體化養護精細化。
一是形成綜合養護網格管理體系。
新虹街道致力于支撐綜合養護管理的網格中心平臺建設，將管理資源細分并配置到管理的整個流程、每個環節，全體養護人員，定人、定點、定崗、定責“對號入座”納入養護管理網格；網格內發生問題分工不分家，實現“一職多能”的處置。三大網格分中心，城管、公安等執法人員標配對口進駐，攜手三大市容管理公司，形成綜合管理的合力。通過網格聯動，做到快速發現、快速反應、快速處置、快速反饋，實現了職責明確、相互制約的多鏈條、閉環式管理，有效提升城市管理中事案的處置率。
二是嚴格綜合養護監督考核管理。
堅持把監督考核工作貫穿于綜合養護全過程，全面掌控服務質量，建立了由第三方、網格中心（大聯動）、政風行風督察員、市民巡訪團（投訴）等四級參與的社會化監督的量化考評機制。分層明責、全方位、全過程的監督考核，有效地強化了各個實施主體自我加壓的能動性，提高了城市管理的效率和效能。
三是構建綜合養護信息共享機制。
建立了相關各方參加的“綜合養護周會制度”，及時研究、協調、解決綜合養護工作中的相關問題；充分利用互聯網信息載體，建立“綜合養護微信群”，在各自養護作業中發現的無法獨自處置的難題，第一時間在群內發布，經由項目負責人指定對口板塊及時處置，以管理集成提升綜合養護的管理效率。
四是加大綜合養護整體執法力度。
針對轄區內在建工程多的特點和工地偷排泥漿、亂堆雜物等等突出問題，加大執法力度，在切實維護市容環境面貌的同時，有效降低了市政設施養護和維護成本的支出。
五是優化綜合養護管理保障支撐。
通過政府購買服務，充分調動企業積極性、激發管理潛能和活力；同時嚴格執行養護作業定額標準，形成成本加合理利潤的科學投入機制，并將養護作業的成效與養護經費的支付掛鉤，根據每季度和年終考核情況進行獎罰管理。
六是強化綜合養護專業培訓工作。
投資建設了“綜合養護人員實景培訓基地”，每年對環衛保潔、養護和管理人員開展專業培訓和養護輪訓，持續提高從業人員服務意識和養護技能。
2.3、實施綜合管理一體化養護的成效
創新的管理模式運行三年來，經歷了管理理念的轉變、日常運行的磨合和首屆中國國際進口博覽會等大型國際活動的考驗，體現出了管理方式的可性行和管理效率的高效性。
（1）轉變觀念、提升效能，促進綜合管理一體化養護規范化。
創新的管理模式，促進了城市管理、維護等各個主體在綜合養護理念上的提升，強化了養護企業立足市場競爭的觀念，持續提升自身設施運維服務水平和服務質量等核心競爭力。打破了區域性“塊狀項目”按設施分類各自為政的傳統養護管理方式，構建起綜合管理一體化養護的創新機制，收獲了管理規模化效應、資源集成化效能、問題統一化處置的成果，較好地補上了以往發現問題不及時、處置速度不高效、存在問題相互推諉等管理短板，確保養護管理的規范化。
（2）整體聯動、專業操作，彰顯綜合管理一體化養護效能性。
通過建立綜合養護機制，帶動了城市管理各部門的整體聯動，較好地實現了城市管理精細化。在環衛保潔方面，通過競爭中標和聯合組團及管理重組，有效提升了作業團隊的專業技能和綜合素質;通過優化配置保潔工具和設備，增強了作業力量、提高了作業效率，進而提升了保潔整體形象和保潔質量。在綠化養護方面，綜合養護管理加快了種綠補綠速度，原來需要一兩個月的作業周期，縮短為一至兩周即可完成。在市政養護方面，突出重點、維修及時，破損路面、設施缺損均能得到及時修補，對于小修項目也可通過綜合養護得到快速處置。在市容服務方面，綜合養護管理從面到點，定點定崗定人值守，確保路面設施完好、道路整潔干凈、綠化景觀凸顯、環境優美舒適，提高了市容管理的整體面貌。
（3）責任夯實、保障有力，創新模式經受進博會的實戰檢驗。
在迎接首屆中國國際進口博覽會工作中，虹橋樞紐中片區綜合管理養護-上海虹橋樞紐運營管理有限公司，負責養護管轄區域內25條道路大修期間環衛保潔工作，同時承擔了進博會核心和輻射區域的30條道路、3條干線公路、34座橋梁、7座地道、7座公廁等市政設施整治和養護的保障重任。責任主體緊緊依托綜合管理一體化養護的運行平臺，在新虹街道的統一指揮下，簽訂保博軍令狀，在短短10個月的時間內，完成了3.5萬多㎡路面（人行道）整修、30多萬㎡的綠化整治（補種）提升工程、156㎞下水道和8000多窨井、茄利清撈、裝盆和擺放鮮花14500盆等艱巨的作業任務和保障工作，全面達標市政府下達的轄區內市政設施綜合整治“高標準、高品質”的要求，取得了核心區域路面保潔“席地而坐”、使中外賓客“眼前一亮、為之一振”的良好效果。
3、做好街鎮綜合管理一體化養護工作建議
3.1進一步強化法制約束、契約管理
市場經濟是法制經濟，確保創新管理模式的可持續性，必須進一步強化法制約束、契約管理。建議由區政府擬訂并提交市政府批準，頒發有關市政公共設施區域管理實施細則，明確綜合管理一體化模式下街道或鎮政府機構、各專業部門、各執法機構的職責分工，各管理服務對象的責任和義務;明確街道與鎮政府的最終協調（部門對接、程序對接、方案對接等）管理權限。街道或鎮政府機構應與區路政、綠化市容、水務等專業管理部門簽訂相關協議，明確分工協作、工作流程、監督管理等具體事宜；與區域內的管理服務對象簽訂公約，明確相關方的責任和義務。
3.2進一步強化資源融合、資金保障
管理職能的綜合和管理資源的集約化投放，必須進一步完善以街道或鎮政府為牽頭，以網格化中心為平臺，以市容、市政、防疫、環保、技監、消防、交警、治安、專業養護等機構以及管理服務對象，在同一平臺上主動提交信息、響應需求、相互配合的事件處置和聯勤聯動機制。針對市容、環衛作業標準提升后，實際養護經費缺口不斷擴大的問題，有待建立和完善綜合管理、一體化養護項目的費率標準，并從項目招標階段即嚴格地執行，以確保創新模式的可操作性和發展性。
4、結語
城市市政公共設施綜合管理、一體化養護創新模式，體現了資源共享、集約管理、高效養護的科學效能。對標城市精細化管理的現實要求，在區域綜合管理中，應進一步分層明責、壓實責任；在一體化養護中，應強化專業化作業；在提高設施管理、養護標準時，應科學地、同步提升費率標準，真正形成管理資源集約化投入與社會效益規模化產出、養護一體化運行與作業專業化實施的良性互動、健康發展的新局面。