上海環衛行業工資集體協商十年探索與創新
我國行業集體協商自20世紀90年代起步，目前已經進入制度化發展軌道，行業集體協商在緩解社會突出矛盾、構建和諧勞動關系中的作用日趨凸顯。20世紀90年代中期，江蘇常州、深圳龍崗等地工會開始作為行業集體協商試點。1998年3月，全國總工會印發《關于建立區域性行業性平等協商和集體合同制度的意見》。2001年6月，深圳市裝飾行業簽訂首份副省級城市行業集體協議。2006年，國家協調勞動關系三方制定《關于開展區域性行業性集體協商工作的意見》。2008年，《勞動合同法》第一次以國家立法形式對行業集體協商做出規范。同年，浙江溫嶺羊毛衫行業的工資集體協商得到中央領導批示。2009年7月，全國總工會下發《關于積極開展行業性工資集體協商工作的指導意見》，明確提出“有條件的地方也可以從實際出發，探索在縣（區）級以上開展行業性工資集體協商工作”。之后，行業集體協商進入快速發展階段。海南餐飲、上海環衛等省市一級的行業集體協商都是在這樣的大背景下啟動的。作為上海乃至全國行業集體協商實踐典型，上海環衛行業工資集體協商自2011年建制，歷經十年的探索實踐，業已形成以一線職工收入正常增長機制為核心，逐年穩步推進行業工資集體協商工作的上海環衛行業集體協商模式，呈現出鮮明的中國特色、上海特征、行業特點。本研究系統梳理了上海環衛行業工會十年來探索推進行業工資集體協商的實踐經驗，在分析新形勢下環衛行業工資集體協商的瓶頸問題與面臨挑戰的基礎上，圍繞“十四五”高質量發展要求，探索新階段創新發展的路徑。此次調研采用文獻研究、問卷調查、結構訪談等方法收集資料。問卷調查抽取上海環衛行業不同類型的企業130家，其中國資控股企業占58.46%，集體控股占19.23%，民營控股占16.92%，其他類型為5.39%；回收各類職工有效問卷1305份，其中市屬企業職工占10.5%，區屬企業職工占35.94%，街鎮所屬企業職工占39.31%。
一、上海環衛行業工資
集體協商的探索及特點
工會作為職工群眾娘家人，通過民主協商途徑，表達好、維護好所代表職工群體的合法權益，是中國工會多年探索形成的政治優勢和制度優勢。在上海市總工會、市綠化和市容管理局等七個相關職能部門的統籌推進下，上海市綠化市容行業工會自2011年起連續十年組織開展環衛行業工資集體協商，建立并完善職工收入正常增長機制。
（一）探索具有行業特點的集體協商實踐模式
上海環衛行業工資集體協商自2011年啟動實施，經歷了建制形成、擴容發展、深化提升三個階段，在促進行業職工收入穩步增長、提升職工福利保障待遇、助力行業健康穩定發展等方面，取得了明顯的成效，成為行業工資集體協商實踐示范樣本。
1.建制形成階段：2011—2015年
2011年是上海環衛行業建立工資集體協商機制的元年。2011年4月，《上海市人民政府辦公廳轉發市綠化市容局等六部門關于本市建立環衛職工收入正常增長機制提高城市環境衛生保障水平若干意見的通知》（滬府辦〔2011〕23號，以下簡稱滬府辦〔2011〕23號文）發布，提出“建立環衛職工工資集體協商機制，確保環衛職工合法權益”的目標，從市級層面啟動上海環衛行業工資集體協商建制。經過五年的建制實踐，上海環衛行業集體協商已初步形成涵蓋行業最低工資標準、職工收入增長指導線、社會保障、健康體檢、療休養、規范勞動用工制度在內的協商模式。這一階段是環衛行業工資集體協商機制的奠基階段，為行業集體協商制度的續力發展夯實了根基。2011—2015年，以工資集體協商機制的建立與完善為重點，上海市綠化市容行業工會協調各相關職能部門，逐步建立環衛行業最低工資標準、職工工資收入正常增長機制、崗位津貼制度、健康體檢制度、職工療休養制度，同時規范各類企業勞動用工制度、工資單制度等，使環衛一線職工工資、保險福利、作業條件、作息場所、勞動保護等方面的保障水平都得到了提高。2011年，通過行業集體協商，上海環衛行業明確了行業最低工資標準，即在上海市當年月最低工資標準1280元的基礎上增加5%左右。此后，歷次環衛行業工資集體協商都將行業最低工資標準調整作為主要協商議題。同時，行業工資集體協商還確立了環衛職工健康體檢、環衛職工療休養等制度。2012年，在行業工資集體協商中，環衛行業建立了滬籍職工收入正常增長機制，這為將全口徑職工收入/工資正常增長機制納入協商議題范圍奠定了基礎。環衛行業工資集體協商還通過了行業職工互助互濟保障工作機制，重申《勞動法》《勞動合同法》和上海市的有關規定， 合理安排職工加班，并按規定支付超時加班工資；依據《上海市企業職工最低工資規定》，對環衛行業最低工資標準內涵進行說明。2013年，行業工資集體協商建立了環衛行業早晚班津貼制度，形成了環衛行業職工團體互助保障計劃，確立了環衛職工工資單制度，規范了社保費繳納制度。2014年，根據國家政策和上海市有關規定，環衛行業工資集體協商重點圍繞完善環衛職工收入正常增長機制、建立環衛一線職工技能等級津貼等方面開展。2015年，通過行業工資集體協商，環衛行業進一步完善職工工資正常增長機制，提高職工健康體檢標準，同時建立了環衛職工培訓制度。
2.擴容發展階段：2016—2018年
2016年4月，以《上海市人民政府辦公廳轉發市人力資源社會保障局關于深化養護行業市場化改革提高一線職工工資水平意見的通知》（滬府辦〔2016〕26號，以下簡稱滬府辦〔2016〕26號文）發布為標志，上海環衛行業工資集體協商工作擴容推廣到全市公共養護行業。在擴容發展階段，上海環衛行業工資集體協商進一步豐富內涵、擴展提升質量，集體協商內容擴展到住房公積金繳交、工齡補貼標準、工會會員服務卡、早晚班津貼標準、外來務工人員公積金繳交標準、低溫津貼標準等方面。2016年，上海環衛行業工資集體協商擴大了環衛行業職工住房公積金繳交覆蓋面，建立起一線環衛職工工齡補貼制度，推動了上海工會會員服務卡項目在行業內的實施，同時提出了行業最低工資標準三年提升計劃。2017年，在進一步完善環衛一線職工收入正常增長機制的基礎上，上海環衛行業工資集體協商增加了提高早晚班津貼標準、調整外來務工人員公積金繳交標準、建立環衛一線職工低溫津貼等協商內容。2018年，根據社會經濟發展水平的提高以及一線從業人員的實際需要，上海環衛行業工資集體協商對環衛行業最低工資標準做出調整，對落實工資單制度進行強調，擴大一線環衛職工工齡補貼范圍，鼓勵職工扎根環衛行業發展，穩定一線職工隊伍。
3.深化提升階段：2019—2020年
至2019年，滬府辦〔2016〕26號文提出的在三年內逐步實現環衛行業最低工資不低于全市最低工資標準1.2倍的階段性目標已經實現，自此，上海環衛行業工資集體協商步入深化提升階段。在這一階段，環衛行業工資集體協商主要針對企業誠信制度、績效考核獎勵、高溫津貼標準、職工意外保險制度、職工健康體檢標準、抗疫專項補貼等方面開展。2019年，通過行業集體協商，環衛行業完善職工收入正常增長機制，設立績效考核獎，調整高溫津貼標準，并提出環衛企業誠信制度建設的設想。2020年，根據疫情防控的特殊形勢，通過行業工資集體協商，環衛行業提高行業職工健康體檢標準，并增設抗疫專項補貼。
（二）上海環衛行業工資集體協商的特點
經過十年的發展，上海環衛行業工資集體協商基本建立健全了具有環衛行業特點的協商模式與職工收入正常增長機制。以此為引領，上海環衛行業逐步確立了最低工資標準、健康體檢、療休養、早晚班津貼、技能等級津貼、工齡補貼等具有長期性、延續性、發展性的制度，為環衛行業持續健康發展營造了良好的就業和用工環境，保障了環衛企業養護水平和經濟效益的提升，較好地維護了行業改革發展的穩定局面，促進了行業勞動關系的和諧穩定。上海環衛行業工資集體協商的特點主要體現在以下六個方面。
第一，堅持職工為本、持之以恒，充分發揮我國社會主義民主協商的制度優勢。
集體協商、集體合同制度充分體現了中國社會治理的人民性、公正性、包容性和有序性，充分展現出中國民主政治的內在要求和治國理政的邏輯指向。本次調查顯示，上海環衛企業簽訂集體合同的比例達93.08%；集體協商成果的執行落實由建制之初部分企業不理解、不理會，到目前已成為各企業的普遍共識；每年年度行業工資集體協商工作的推進、行業集體合同的訂立與執行，已成為實現行業職工收入提高、待遇提升、福利保障的重要渠道。上海環衛行業工資集體協商的實踐探索與成效，從地方行業工會維度生動闡釋了這一制度優勢。
第二，堅持行業引領、企業落實，探索形成具有行業特點的集體協商機制與工作格局。
環衛行業為城市提供最基礎、市民最離不開的公共服務，具有基礎性、公共性、不可或缺性等特點。上海環衛行業工資集體協商基于行業特點，從穩定職工隊伍、有助于行業健康發展出發，遵循維護企業整體利益與維護職工具體利益相統一、依法依規與合情合理相結合、職工工資增長幅度與上海經濟社會發展速度相適應三項原則，合理確定行業最低工資標準和企業工資增長幅度，建立起一整套定期、規范、公平、公開、統一的行業工資集體協商機制。在全國省級環衛行業中首創以上海市環衛行業協會和行業工會為協商主體的可操作、可復制、可推廣模式，同時在協商實踐中形成重視調研、務實開展、上下共推的工作格局。調查顯示，在行業工資集體協商工作帶動下，被訪上海市環衛企業近一年組織過職工業務培訓的達96.92%，近兩年內組織過職工體檢的達97.69%，近四年內組織過職工療休養的達86.15%。上海環衛行業工資集體協商已經成為上海乃至全國集體協商實踐的一個典型案例，對其他省市、其他行業的工資集體協商起到示范性作用。
第三，堅持多方聯動、制度創新，推動行業集體協商的長效化、機制化。
2011年上海環衛行業工資集體協商啟動之初即遵循共建共享原則，由市綠化和市容管理局、市總工會、市發展和改革委員會、市財政局、市人力資源和社會保障局、市城鄉建設和交通工作黨委等部門聯合成立“市環衛職工收入正常增長機制推進工作小組”（隨著市場化改革的推進，市國資委于2016年加入該工作小組），負責對環衛行業工資集體協商落實事項的研究、指導、推進、監督與檢查，奠定了項目機制化、長效化的基調。2016年，滬府辦〔2016〕26號文印發，將環衛行業的做法推廣到主要以長期、穩定方式由政府購買公共服務的其他行業。2019年，為確保市級層面的行業工資集體協商內容在各區和環衛企業得到充分落實，上海市總工會、上海市綠化和市容管理局共同推動全市各區普遍建立區級聯席會議機制，形成上下一體的兩級推動機制。市、區兩級的財政保障，是環衛行業集體協商工作可持續發展的重要支撐。可以說，上海環衛行業工資集體協商已在行業內培育形成上下協同的工作氛圍和逐年推進的工作循環。
第四，堅持注重內涵、確保質量，協商成果增強了環衛職工的獲得感。
上海環衛行業工資集體協商領域持續拓展、內容不斷充實、質量穩步提高，協商成果惠及行業更大范圍的職工群體，職工的收入水平、福利待遇得到提升。在協商領域上，由創建之初的環衛行業拓展到綠化養護行業同步推進。在協商內容上，目前已涵蓋職工勞動保護、工作環境、崗位津貼、早晚班津貼、技能等級津貼、工齡補貼、高溫低溫補貼、績效考核獎勵、抗疫專項補貼等職工勞動經濟權益的方方面面。在協商質量上，職工的收入水平逐年提升。2019年，實現環衛行業最低工資不低于全市最低工資標準1.2倍的階段性目標。2020年上海環衛職工月最低工資已達3080元，與2011年建制初期環衛職工最低工資1345元相比，增長幅度達129%，高出同期本市職工最低工資增幅35.25個百分點（見圖1）。2020年環衛行業一線職工月平均工資6213元,與2010年的2275元比較，年均增幅達11%（見圖2）。一年一度的行業工資集體協商，為環衛一線職工提升自身收入提供了穩定預期，環衛職工的獲得感和幸福感不斷增強。訪談中，職工普遍對未來幾年行業工資集體協商將帶來的更多福利待遇充滿期待。
第五，堅持層層傳遞、全面覆蓋，強調市、區雙層協商二級推進，企業職工和勞務派遣工全覆蓋，促進環衛行業職工隊伍與勞動關系的和諧穩定。
在協商主體上，上海環衛行業市級、區級層面的聯席會議機制分別于2011年、2019年建立，行業內多級集體協商的機制與氛圍業已形成。多數環衛企業能結合本企業實際，在市級集體協商基礎上開展二次協商，使協商內容更有針對性和實效性，并具有法律效力。調查顯示，當前上海市環衛行業企業工會組建率為98.46%，職代會建制率達90.77%，集體合同簽訂率達93.08%。在協商覆蓋范圍上，目前每年通過二級行業集體協商形成的職工健康體檢制度、療休養制度、工資單制度（勞務派遣工的工資單由用工單位負責督促派遣單位落實）、職工互助互濟保障工作機制，覆蓋了包括勞務派遣工在內的全部職工，一些企業還將勞務派遣工納入職工住房公積金繳交覆蓋范圍，既促進了行業工資集體協商的提質增效，也保障了環衛行業職工隊伍與勞動關系的和諧穩定。
第六，堅持著眼長遠，提升素質，為新發展階段上海環衛行業跨越式發展奠定堅實基礎。
得益于環衛行業工資集體協商打下的堅實基礎，在制度供給方面，建立起環衛行業職工收入正常增長機制，完善了上海環衛行業最低工資標準、崗位津貼、健康體檢、療休養、早晚班津貼、技能等級津貼等制度，促進了職工隊伍的穩定，提高了城市環境衛生保障水平。在職工隊伍勞動技能素質建設方面，技能等級津貼在相當程度上調動了職工參與培訓的積極性，提升了職工勞動技能素質。截至2020年底，上海環衛職工中具有專業技術職稱及技能等級的占比為15.66%，相比2010年的2.6%，增長了13個百分點，增長幅度明顯。在建立起行業工資集體協商機制的十年中，環衛行業職工為上海成功舉辦進博會、率先推進垃圾分類、創建全國文明城區、實現常態化疫情防控等做出了巨大貢獻，整潔干凈的環境衛生、賞心悅目的綠化市容擦亮了上海城市名片，提升了上海城市文明程度。
二、新形勢下上海環衛行業工資
集體協商面臨的瓶頸與挑戰
環衛行業進入新發展階段，政府購買環衛服務開始出現市場競爭不足的情況，特別是工資收入、住宿、社會地位等方面的問題，導致環衛行業職工隊伍普遍高齡化且后繼無人。上海環衛行業工資集體協商雖然在促進職工收入穩步增長、提升職工福利保障待遇等方面取得了明顯成效，但仍存在瓶頸問題，面臨諸多挑戰，限制了工資集體協商在環衛行業健康穩定發展中的作用發揮。
（一）行業工資集體協商組織推進機制尚待健全完善
區級職工工資收入正常增長機制推進小組缺位。2019年，在成立市級環衛職工收入正常增長機制推進工作小組的基礎上，上海各區普遍建立了區級層面的環衛行業聯席會議機制，在確保市級行業工資集體協商成果落實到各區和環衛企業上取得一定成效。然而，作為該聯席會議的重要機構，區級職工工資收入正常增長機制推進小組卻沒有同時建立，在一定程度上影響了聯席會議的工作效果，不利于職工工資收入正常增長機制的作用發揮，難以形成職工工資收入正常增長機制市區共推的疊加效應。區級環衛行業協會和行業工會尚未健全，影響行業集體協商工作向區級縱深發展。協商主體是集體協商的組織保障，市級環衛行業協會和環衛行業工會在集體協商工作中形成合力，是上海環衛行業集體協商工作取得成功的經驗之一。上海市綠化市容行業工會組織集體協商主要是談標準，是托底數，而城區與郊區的地理特點決定了環衛行業在工作方式、勞動強度上存在差異，在市級協商基礎上開展區級環衛行業工資集體協商，是實現行業工資集體協商提質增效的關鍵。目前，在全市16個區中，僅有浦東、長寧、閔行、松江等區建立了區級環衛行業協會；僅有8個區建立了區級行業工會，已經建立的區級行業工會組織也存在與企業、與企業工會間的黏性不足，工作開展與作用發揮不平衡等問題，個別區級行業工會甚至存在“無場所、無經費、無人員”狀況。故此，目前推進的第二級協商主要采用的是企業層面協商。在建立健全區級行業協會和行業工會的基礎上，建立完善區級協商機制應作為今后著力改進的重要環節。
（二）行業工資集體協商的質量與內涵有待拓展提升
行業最低工資標準的協商立足點仍然較低。行業最低工資標準調整的議題是十年來環衛行業工資集體協商的主要內容。不可否認，把行業最低工資標準作為協商的突破口，在集體協商建制初期具有抓手明確、易于操作等優勢，在提高行業職工收入水平、激發職工工作熱情、穩定職工隊伍方面發揮了重要作用。但在高質量發展背景下，工資集體協商的立足點一直停留在最低標準層面，與環衛行業機械化、智能化發展要求不相適應，與上海超大城市市容精細化治理對環衛行業提出的要求不相適應，也不利于滿足環衛行業職工日益增長的對美好生活的需要。本次調查顯示，46.15%的被訪企業在為職工繳納住房公積金時，僅按最低工資標準繳納，這不利于行業職工相關權益的保障。環衛行業要為上海建設全球城市的遠景目標做出貢獻，需要全體環衛職工持續發力。如何保持恒久的建設動力？除了使環衛行業職工心懷“人民城市人民建”的堅定信念外，通過提升工資收入、福利待遇等方式給予物質激勵也是有必要的。集體協商領域與范疇需持續拓展。國家“十四五”規劃將“美麗中國建設”作為2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標之一。上海市“十四五”規劃提出，要“持續抓好美麗街區、美麗家園、美麗鄉村建設”，“為世界超大城市治理提供上海樣本”。面對國家和上海市“十四五”規劃對環衛行業提出的新挑戰、新任務，環衛行業肩負重任，提升機械化、智能化程度勢在必行，職工隊伍結構優化和技能提升成為行業跨越式發展需要攻克的重要課題。當前，環衛職工中具有專業技術職稱及技能等級的比例僅為15.66%，與行業機械化、智能化的發展要求存在明顯差距。下一代誰來做環衛工人？做什么樣的環衛工人？業已成為行業健康發展、可持續發展、高質量發展必須考慮的問題。如何運用行業集體協商機制穩定職工隊伍，持續提升環衛職工整體的勞動技能水平，如何運用行業集體協商推動行業、企業勞動技能競賽的開展，推動技能等級考核與評定制度的實施，以適應環衛行業機械化、智能化水平不斷提升的新要求，是拓展行業工資集體協商領域與范疇中需解決的重要問題。此外，如何貫徹“竭誠服務職工”理念，拓展協商內容，也是下階段要著力謀劃的課題。
（三）行業工資集體協商成果貫徹執行力度尚需強化
落實工資收入調整、津貼補貼待遇是協商成果執行的主要難點。集體協商成果是勞資雙方代表協商談判的結果，簽訂的集體合同對勞資雙方都有約束力，理應得到勞資雙方的貫徹落實。環衛行業工資集體協商成果的貫徹執行情況整體良好，但也存在一些問題。問卷調查顯示，當被問及“當前落實環衛行業工資集體協商中面臨的主要困難事項”（多選題）時，企業的選擇集中在兩大方面，一是“落實工資收入調整”（占比68.46%），二是“落實津貼、補貼待遇”（占比61.54%）。協商推進剛性不足、監督落實機制不健全是影響執行力度的主要原因。集體協商成果未完全貫徹落實的原因是多方面的。一是協商推進和成果形成的法律剛性不足，目前市級層面經集體協商簽訂的協議書，仍主要是以《指導意見》的形式印發的，法律效力不足。二是協商成果的監督落實機制不健全。集體協商成果的落實應該有一個全方位的監督體系，包括行政監督、行業工會監督、行業協會監督、職工監督等方面。目前，行業集體協商成果的落實機制和監督體系尚未建立健全，建立完善的職工監督制度應當成為下階段工作的重點之一。政府特別是區級政府對環衛行業持續發展的支撐力度仍需加大。調查顯示，目前各區對區域環衛行業發展的工作要求和投入力度不同，直接導致各區環衛行業勞動定額數額和基準存在差異。這無疑對行業工資集體協商成果的達成與落實影響巨大。環衛行業作為承擔社會治理重要職能的典型社會公共服務行業，不同于一般的市場化購買公共服務行業，其隊伍的穩定性、勞動關系的和諧度事關社會穩定大局，需要政府平衡好經濟發展與行業發展的關系，為環衛行業的發展和集體協商的推進提供足額的政府財政支撐。
（四）行業工資集體協商在促進行業發展、勞動關系和諧穩定方面的作用仍需加強
一線環衛職工的工資收入仍然偏低。通過環衛行業工資集體協商，一線職工工資逐年提高，但從增長趨勢看，近幾年一線職工工資增幅趨緩。究其原因，一是工資增長方式較少、幅度偏低。目前，各家企業職工工資增長非常依賴行業工資集體協商，而行業集體協商只是為了托底，企業根據各自實際，在市級行業協商基礎上開展“二次協商”尚未實現。二是于2011年、2014年先后形成的分類崗位津貼制度、技能津貼制度雖然是增加職工收入的重要舉措，但津貼標準偏低且多年未調整。其中，行業崗位津貼在2011、2012、2014年三次調整后，均未再作調整。調查顯示，與行業勞動強度相比，一線職工收入水平偏低是被訪企業和職工反映的最主要問題。問卷調查數據顯示，65.21%的職工認為“工資福利待遇較低”是當前工作生活面臨的最突出問題。收入偏低導致環衛行業職工隊伍的穩定存在隱患。其一，受收入問題影響，環衛企業普遍表示存在招人難問題，不少企業反映目前只能通過降低招聘標準、依靠員工發動老鄉關系、發展員工第二代等方式招人。其二，不少環衛企業反映，企業中有相當比例的職工同時打兩份工，他們利用輪班休息時間，從事外賣、快遞、家政工作，給職工隊伍穩定帶來隱患。訪談中有職工坦言，目前部分環衛職工“人在崗位上，心不在崗位上”，表現在不愿接受加班工作安排，認為與其加班拿加班工資還不如下班送外賣收入高。一位職工在訪談中的發言頗具代表性：“體面的工資收入，是衡量體面勞動最重要的指標。”在上海這座生活消費水平較高的城市，工資福利待遇高低無疑是影響職工隊伍穩定性的重要因素，調查反映的問題需要引起政府、企業、工會等各方的重視，在深化行業集體協商的過程中予以考慮。
三、推動上海環衛行業工資
集體協商創新發展的建議
環衛事業是城市管理和公共服務的重要組成部分之一，是關系百姓民生的基礎性社會公共服務事業。環衛工作關乎人民城市建設和市民群眾生活的質量，是重要的民生工程。上海環衛行業工資集體協商在穩定環衛職工隊伍、構建和諧勞動關系、保障城市有序運行等方面發揮著重要作用。站在兩個百年的交匯點上，必須從上海全面開啟建設社會主義現代化大都市新征程的高度，審視未來環衛行業的新發展，解決新發展階段環衛職工隊伍建設面臨的新問題，提出行業工資集體協商的新思路。
（一）積極推動公共服務行業集體協商立法規范
從現有的法律體系看，《勞動合同法》專門對行業集體協商做出規范。《勞動合同法》第53條規定：“在縣級以下區域內，建筑業、采礦業、餐飲服務業等行業可以由工會與企業方面代表訂立行業性集體合同，或訂立區域性集體合同。”全國總工會出臺的《關于積極開展行業性工資集體協商工作的指導意見》明確：“有條件的地方也可以從實際出發，探索在縣（區）及以上開展行業性工資集體協商工作。”然而，全國總工會的指導意見畢竟不是法律法規，僅對工會系統有一定約束力，一旦涉及政府部門或行業協會，集體協商往往就存在較大障礙。公共服務行業具有特殊性，行業集體協商牽涉的主體較多，更加需要規范性文件予以明確。從上海看，《上海市集體合同條例》也只是《勞動合同法》關于行業集體協商的延續，并沒有在法規上進行突破。在政府文件方面，滬府辦〔2011〕23號文和滬府辦〔2016〕26號文，是目前上海環衛行業集體協商的主要制度依據。上海的行業集體協商經過大膽探索實踐形成了比較規范的做法，但也碰到不少制度障礙。一方面，在滬府辦〔2011〕23號文的基礎上，可通過勞動關系三方協調機制，進一步理清政府、行業協會、行業工會的關系，為環衛、公交等公共服務行業開展集體協商創造政策空間；另一方面，可探索在《上海市集體合同條例》等地方性法規中對《勞動合同法》的相關條款進行突破，鼓勵條件成熟的行業，在區及以上開展行業工資集體協商，為行業集體協商在更大范圍、更高層次開展奠定制度基礎。
（二）健全完善環衛行業工資集體協商組織體制
與浙江溫嶺羊毛衫行業等純市場化行業的集體協商不同，環衛行業工資集體協商帶有較多的政府因素。上海環衛行業工資集體協商的推進模式為：首先政府制定文件；其次行業工會與行業協會建立集體協商機制，每年開展協商并簽訂協議，協議內容通過政府主管部門文件發布；最后區、街鎮環衛行業遵照文件落實。在這個過程中，環衛行業工資集體協商呈現出明顯的“自上而下”“上強下弱”特點。協商主體是集體協商的組織保障。行業工會作為行業集體協商主體的一方，囿于當前工會組織體制，在推進全行業集體協商方面受到一定影響。中國工會主要按地區劃分，而不是按照行業劃分，市級行業工會、區行業工會及街鎮行業工會在組織體制、運行機制、工作方式等方面步調不一致。具體到環衛行業，市綠化市容行業工會建立時間較長，體制機制運行相對規范，與綠化市容行政、市總工會、行業協會溝通順暢。而區、街鎮行業工會建制不完整，運作不規范。因此，有必要對行業工會組織體制建設加強制度規范。在現有組織體制下，可以由市綠化市容行業工會牽頭起草規范本市環衛行業工會的意見，并由市總工會轉發，推動全面建立市級、區級、街鎮三級環衛行業工會，建立行業工會與地區工會的聯席會議制度，明確行業工會與區總工會、街鎮總工會在工作重點、人員支撐、經費保障等方面的具體職責，發揮區總工會、街鎮總工會在推進環衛行業集體協商中的作用，調動區環衛工會、街鎮環衛工會開展行業集體協商的積極性，讓更多環衛職工了解和參與環衛行業集體協商。
（三）深入研究確定環衛作業定額
上海環衛行業主要由政府購買服務，由國企和鎮級集體企業提供服務。環衛行業是一個高度依賴政府支持的“高投入”“低產出”的公益事業。政府環衛經費直接決定環衛工人的工資待遇，也直接影響環衛行業集體協商的標準和內容。上海建設“人民城市”“全球城市”的目標，對環衛職工隊伍提出更高要求。與此同時，當前國際形勢復雜多變，環衛行業是勞工領域政治安全的薄弱環節。因此，有必要對環衛行業的公共服務職能重新定位，借鑒上海公交行業改革經驗，從上海環衛行業健康發展的角度，做好環衛職工隊伍建設的總體規劃，科學核定環衛行業的作業定額。當前，環衛職工收入普遍偏低，收入增長跟不上社會整體發展水平，這將直接影響城市治理的現代化水平。應當深入研究新加坡等國家環衛作業定額標準，結合上海經濟社會發展水平，提出市環衛作業定額每年的增長幅度，同時科學確定環衛職工工資收入所占比例。政府業已確定的環衛作業定額，要加大執行落實督查力度，確保各區足額撥付經費。環衛職工工資福利待遇的合理確定，應當綜合考慮垃圾分類、極端氣溫、本市重大活動舉辦等因素。深入研究外賣、快遞等平臺靈活用工對環衛行業職工的虹吸問題，加強勞動強度的橫向比較。深入研究公交行業改革經驗，通過提升工資收入，吸引更多本市戶籍職工進入環衛行業，解決依靠老鄉帶老鄉的用人方式不可持續且容易抱團的問題。深入研究本市住房保障體系，如公租房、職工宿舍等，減輕住宿問題對非滬籍環衛職工造成的巨大負擔。深入研究環衛職工特別是女環衛職工社保繳納問題，解決社保繳費年限不夠15年問題。深入研究環衛行業不同崗位最低收入與最高收入的差距問題，通過行業集體協商機制將之控制在1∶5區間，明確同步調整機制，使經營管理人員與一線環衛工形成命運共同體。
（四）科學調整環衛行業最低工資標準
環衛行業集體協商要與貫徹落實中央關于全面推進共同富裕的戰略部署相結合，科學研究每年環衛行業最低工資標準及增長幅度，使環衛職工收入水平逐步向上海社平工資靠攏，在共同富裕路上不拖后腿。第一步，根據地方收入增長規劃、社平工資增長幅度、最低工資提高幅度、生活消費品上漲幅度、平均通貨膨脹率等數據，計算符合當年實際情況的行業最低工資標準。第二步，結合中央提出的到2035年基本實現工資收入翻一番的要求，明確未來15年環衛職工每年崗位工資增長幅度不低于5%，崗位工資、崗位津貼采取同比例增長。第三步，根據環衛行業不同崗位的工作強度、勞動標準、勞動生產率水平等，制定幾個大類崗位的工資標準區間，形成更貼合崗位實際的“工資標準”。另外，對于非全日制用工情況，制定小時最低工資標準或小時工資浮動區間。第四步，鼓勵各區普遍開展行業集體協商，中心城區和郊區根據不同的區域特點和職工特點，參考區域財政經費定額，制定區級環衛職工福利標準，甚至制定區域行業最低工資標準。如外來務工人員多、住房需求更迫切的區域，可以把適當增加職工住房補貼作為福利協商的主要內容。
（五）著力優化環衛職工結構、提升職工整體素質
美國學者羅賓·內葛經過深入調查得出結論，環衛工人在紐約運轉中所扮演的角色，比警察和消防員還重要。在紐約做清潔工需要通過考試。在新加坡，清潔工上崗之前同樣需要獲得一個類似上崗許可證的“環境衛生證書”，而要拿到這本證書需要通過7至12門課程的考試，這也在一定程度上確保了新加坡“花園城市”的美名。目前，由于環衛工供給不足，上海環衛工人招錄基本沒有門檻。然而，隨著機械化操作和人工智能的快速發展，必然對環衛工的技能水平提出新的要求。早在滬府辦〔2016〕26號文中，就明確提出根據崗位的專業能力要求，對達到相應專業技能水平的人員發放專業技能補貼。環衛行業可以通過集體協商平臺，對勞動技能培訓和晉級的津補貼等問題進行細化。一是在環衛作業機械化水平高、對員工技能水平要求高的區域，可以把增加員工技能培訓經費補貼作為福利協商的主要內容，把每年的培訓時間、培訓項目、培訓人數、培訓費用納入集體協商的內容范疇，根據培訓項目難易、培訓時間長短等設定一定的培訓補貼。在“機器換人”大背景下，環衛行業職工的轉崗問題也需要納入集體協商范疇。二是通過行業集體協商推動實施技能等級考核與評定制度，將專業技能補貼制度調整為津貼制度，除考證獲得相應激勵外，建立一線職工看得見的長效的初級、中級、高級等不同勞動技能等級的崗位津貼制度，甚至將其納入每年工資收入正常增長機制，鼓勵職工積極提高技能水平。三是每年研究確定一定數量的特定項目納入行業集體協商，爭取政府政策與資金支持。比如，研究勞動競賽、技能比武等活動的創新項目，探索環衛行業勞模創新工作室的溢出項目，帶動環衛工人隊伍整體的技能提升。
（六）加大對落實環衛行業工資集體協商的保障力度
環衛行業工資集體協商不僅存在行業協會與行業工會兩個主體，而且涉及政府部門、企業和環衛職工三類主體，協商是一個多方互動的過程，協商準備、協商過程、協商成果等都需要制度機制的保障。第一，積極爭取各級黨政的重視支持，努力推動黨和政府將行業工資集體協商納入總體工作部署。黨和政府可以就支持行業工會和行業協會建設專門下發指導意見，夯實開展行業集體協商的組織基礎，考慮將集體協商后的集體合同履行情況納入人大執法檢查、政協視察的重要內容。在行業集體協商基礎上，環衛行業可以向黨政部門爭取建立重大活動環衛專項津貼制度，對于上海舉行的全國性重大活動所涉及區域的環衛職工，可發放專項津貼。目前，全國已有廣東、廣西、天津、山東等14個省，沈陽、昆明、武漢、成都等408個城市，將10月26日設立為“環衛工人節”。上海也可以設立“環衛工人節”，倡導廣大市民做一天環衛工，形成愛護環境、垃圾分類、尊重環衛職工勞動成果的社會氛圍。第二，推動條件成熟的區，建立區級環衛職工工資收入正常增長機制推進小組。在推動全市各區普遍建立區級環衛行業協會、行業工會的基礎上，條件成熟的區可以建立區級職工工資收入正常增長機制推進小組，與市級工作推進小組形成聯動，研究推出適應各區經濟發展情況和企業經營狀況的收入正常增長機制；條件尚不成熟的區，可由區委、區政府及相關職能部門牽頭，參照本年度市級集體協商標準，結合區域經濟、行業情況，制定本區落實機制。第三，落實督促檢查制度，提升集體協商成果的約束力。各區總工會和街鎮總工會應當推動企業建立健全內部履約檢查、工會和行政代表監督檢查、提請人社部門督促檢查等集體合同履約檢查機制，督促企業每年向職代會或職工大會報告集體合同履行情況，聯合人社部門定期對企業履行行業集體協商標準和企業集體合同開展聯合檢查，監督企業有效、及時、依法落實。企業集體合同落實執行情況可以納入政府采購的招投標評價機制中，建立鼓勵企業積極履行集體合同的正向傳導機制。同時，市級和區級行業工會要加強工作聯動，通過建立行業集體協商成果評估、職工代表定期巡視等制度機制，形成全市環衛行業集體協商成果落實定期督查機制，及時向各區環衛行業聯席會議單位通報情況，推動協商成果落實落地。