從“盛極一時”到“兜底保障”，我國衛生填埋場“興衰錄”
20世紀80年代，生活垃圾產生量少，其成分主要以煤灰、廚余垃圾為主，在城市周邊的坑洼地帶消納處置，依靠天然材料阻隔滲濾液，這是最早期填埋場的雛形。
1991年，我國建成第一個垃圾衛生填埋場——杭州天子嶺填埋場。該填埋場采用帷幕灌漿工藝對填埋場進行了防滲處理，即在地下水匯集的出口處建設防滲帷幕。杭州天子嶺填埋場的建成也標志著我國衛生填埋場正式進入規范的建設時期。
由于垂直防滲對場址地質條件要求較高，防滲能力有限，且滲濾液產生量大。1997年，深圳市下坪固體廢棄物填埋場一期工程建成并投入使用——這是我國第一個采用HDPE膜防滲的垃圾衛生填埋場。據此在較長一段時間內，柔性衛生填埋場一直是處置垃圾最有力的“武器”。
如今，隨著生活垃圾焚燒技術的發展、減量化和資源化理念的滲透、“無廢城市”建設工作的推進、“碳達峰”“碳中和”目標的提出，在原生垃圾“零填埋”政策倒逼下，生活垃圾衛生填埋正在從最初的主流處理方式走到兜底保障。縱觀近十年，從填埋多角度的變化一窺行業的縮影。
01 政策發布：從主要無害化方式到“零填埋”
2020年7月31日，國家發改委、住建部、生態環境部等三部門聯合印發了《城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》，提出在生活垃圾日清運量超過300噸的地區，加快發展以焚燒為主的垃圾處理方式，到2023年基本實現原生生活垃圾“零填埋”。要求各地摸清垃圾填埋場剩余庫容的基礎上，合理規劃填埋場建設，原則上地級以上城市以及具備焚燒處理能力的縣（市、區），不再新建原生生活垃圾填埋場，現有生活垃圾填埋場主要作為垃圾無害化處理的應急保障設施使用。
該政策的出臺標志著長期一直占據我國生活垃圾處理方式首位的衛生填埋已逐步退出“主舞臺”，未來將主要作為應急保障性措施存在。
后續發布的《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》《“十四五”全國城市基礎設施建設規劃》等文件均再次提出有條件焚燒的城市不再新建或規劃原生生活垃圾填埋場，或將現有生活垃圾填埋場剩余庫容轉為兜底保障填埋設施備用，或規劃建設應急填埋處理設施。
02 標準規范：逐步偏重封場治理和生態修復
為了適應國家“零填埋”要求和存量垃圾整治新形勢，近年來主管部門也相應出臺不少標準規范。
如2022年2月，生態環境部對外公布修編版《生活垃圾填埋場污染控制標準（征求意見稿）》，該標準在2008版基礎上進行了二次修訂，取消了填埋場至少十年庫容的選址要求并細化了生活垃圾填埋場運行、封場及后期維護與管理期間的污染控制要求。
以前填埋為主流處理工藝，為了避免二次選址帶來的麻煩，一般要求填埋場選址在庫區較大的位置，預留后續的擴展空間。現在取消了庫容要求，一方面與國家政策零填埋的要求有關，很多填埋場建設僅為短期應急使用；另一方面也是因為目前選址愈發困難，交通條件、地質條件及環境影響條件都合適的場址往往沒有那么大的用地面積。
此外，近年來主管部門在標準規范制定上，更傾向于存量垃圾填埋場封場和生態修復，包括填埋氣收集利用、垃圾滲濾液處理、防滲系統技術規范等。
03 建設數量：從興建到按下設施建設“暫緩鍵”
如果說天子嶺是衛生填埋場的開端，那么新昌縣衛生填埋場由原本規劃三期全部用于填埋，后來調整為一期建設后，停止二三期建設，轉為新建了垃圾焚燒廠，也是標志著國內垃圾處理的方式正式由填埋向焚燒進入質的轉變。
根據住建部年鑒數據，十一五、十二五期間，全國城市和縣域每年新增的垃圾填埋場，少則幾十座，多則上百座，尤其是在2010年前后迎來大爆發（如表1所示），僅2010年和2011年兩年，全國城市和縣城就新增485座，比近10年累計新增還要多。
總體而言，十一五期間，城市處理能力增加較快（每年+2.09萬噸/日），縣城增加較慢（每年+1.20萬噸/日）。十二五期間，城市處理能力增加減慢（每年+1.08萬噸/日），縣城增加較快（每年+1.91萬噸/日）。
自2017年之后，在原生垃圾“零填埋”政策的倒逼下和垃圾焚燒發電的沖擊下，無論是地級市，還是縣級城市，都不再將填埋作為終端處理垃圾的首選方案，十三五期間，城市和縣城每年垃圾填埋場處理能力繼續減慢、甚至出現負增長。
相比之下，垃圾焚燒發電由于占地面積小、減量化突出、產生的熱量又能發電和供熱而逐漸成為市場“新寵”，新增數量和產能持續攀升。
據統計，全國投入運營的城鎮垃圾焚燒廠由2008年的78座增長至2021年的840座，焚燒發電產能由2008年的5.2萬噸/年增長至2021年的89.1萬噸/年。橫向對比2012年數據，十年間全國城鎮垃圾焚燒處理能力占比增長了將近3倍，超過了63%；而填埋處理量占比由74%下降至30%。
04 工作重點：由新建到存量垃圾填埋場治理
老舊填埋場的治理，最先是在北京開展，隨后推廣至全國。
“十二五”期間，由住建部牽頭開始勘查全國非正規老舊填埋場，并于2012年，聯合國家發改委、生態環境部發布《關于開展存量生活垃圾治理工作的通知》（128號文），要求各地認真組織轄區內存量垃圾整治。到2016年，國家發改委、住建部印發《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》，加大了對存量填埋場的治理力度，明確指出“十三五”期間存量垃圾投資241.4億元，計劃實施存量垃圾治理項目803個。
2017年，住建部等部門印發《關于做好非正規垃圾堆放點排查工作的通知》，要求摸清非正規垃圾堆放點的數量、規模、位置等情況。2018年，住建部聯合生態環境部、水利部、農業農村部印發《關于做好非正規垃圾堆放點排查和整治工作的通知》，要求在排查工作的基礎上按照一處一策確定整治技術方法并開展整治，同時做好整治后續管理。
根據2017年住建部非正規垃圾堆放點排查整治信息系統統計數據，全國非正規堆放點27276個。全國生活垃圾簡易堆放或填埋處理量達3300萬噸/年；全國生活垃圾累計堆存量達80億噸，占地約5.5億平方米。
據統計，全國范圍內老舊填埋場超過2000個。由于環保、技術和運營管理水平不高，這些老舊填埋場和非正規填埋場成為生態環境新的風險點。
經過“十二五”、“十三五”努力，一些經濟發達省份已經陸續開展存量填埋設施整治，市場也釋放了一些項目，根據E20研究院統計的數據，2021年成交生活垃圾填埋場相關項目450個，其中新建填埋場只有36個，多為城市應急處置場或飛灰填埋場，其余400余座均為存量老舊填埋場治理。
2023年1月，住房和城鄉建設部辦公廳就《存量填埋設施治理工程項目建設標準》公開征求意見，對存量垃圾填埋場的類型、治理工藝、面積指標和技術經濟指標等做了規定，將為后續存量垃圾填埋場的工作提供指導。
05 技術更迭：各種封場/生態修復技術助力填埋場“再生”
在實際工作中，大部分填埋場實際填埋量大于設計規模，致使許多填埋場使用年限低于設計年限，越來越多的填埋場面臨封場或提前封場。如何通過封場治理、生態修復后實現“再生”和可持續發展，成為十四五時期的工作重點之一。
《生活垃圾填埋場穩定化場地利用技術要求》（GB/T25179-2010）對于生活垃圾填埋場的再生利用有如下規定。
圍繞低度、中度和高度的利用要求，填埋場的封場治理、生態修復技術工藝和方案開始“百花齊放”，歸納起來主要有兩種：一種是原位治理，包括原位封場、原位好氧修復技術；另一種是異位治理，主要治理手段為整體搬遷到新的填埋場或者將全量垃圾開挖-篩分-送去生活垃圾焚燒廠。
不同的項目需要根據項目場地調查情況、場地利用目標和環保需求確定填埋場的“再生”方式。通常對于遠郊區垃圾填埋場，宜采用“原位封場+生態修復”低度利用方式，比如業內知名的玉龍坑填埋場、三道填埋場等；近郊區垃圾填埋場宜采用“好氧穩定化+封場+景觀綠化”中度利用方式，如業內知名的生態修復案例——武漢金口垃圾填埋場中度利用為武漢園博園。
隨著城市的發展，部分填埋場也從原先較偏遠的位置變成了城市開發內位置，加之土地資源的緊張，越來越多的填埋場也開始選擇“開挖-篩分-焚燒-土地修復再利用”的方式，能夠騰出更多土地加以利用的同時，實現部分存量垃圾的資源化。
06 資源利用：填埋氣從無組織排放到資源化利用
生活垃圾中占比在50%以上的是有機垃圾部分，填埋場內部微生物的厭氧降解活動會使大部分的有機垃圾轉化為氣態的最終產物—甲烷和二氧化碳。其余還有少量含氮化合物、硫化物、烴類及芳香烴、鹵代烴以及酮醇醛酚等含氧有機物。
早期受經濟發展及利用技術的限制，2005年，我國約92%的垃圾填埋場尚無填埋氣回收和利用設施，多數采用收集后火炬燃燒的方式進行處理，2008年國家出臺了《生活垃圾填埋場污染控制標準》（GB16889-2008），同時CDM（清潔發展機制，Clean Development Mechanism）的興起也極大的推動了國內填埋氣的收集利用資源化工作。
2012年CDM中止，同年出臺了《生活垃圾衛生填埋處理技術規范》（GB50869-2013），對填埋氣提出了氣體利用率不宜小于70%的要求，填埋氣的收集利用得到了進一步的提升。其具體利用方式有以下幾種。
07 功能轉變：由原生垃圾填埋到飛灰填埋
近年來，在“無廢城市”大背景下以及原生垃圾零填埋的要求下，生活垃圾不再填埋或填埋量減少，現有垃圾衛生填埋場除作為應急填埋設施外，逐步轉向焚燒飛灰填埋，功能發生了變化。
一方面，垃圾焚燒發電的異軍突起，導致飛灰產生量持續攀升，按照爐排爐4%飛灰產生率計算，再按2021年89.1萬噸/日焚燒能力測算，全國每天飛灰產生量約3.56萬噸，每年飛灰產量高達1300萬噸。
如此體量的飛灰，加上進入危險廢物填埋所花費的處置成本數倍于、甚至百倍于生活垃圾填埋場，考慮經濟因素，飛灰更經濟去處就是螯合固化穩定后進入一般生活垃圾填埋場。
另一方面，作為危廢豁免管理清單“一員”，自2008年以來，原環保部（現更名生態環境部）先后修訂了《生活垃圾填埋場污染控制標準》GB16889和《生活垃圾焚燒污染控制標準》GB18485，針對飛灰進入生活垃圾填埋場處置在含水率、二噁英含量、重金屬濃度等方面提出了入場要求。2016年，又修訂《國家危險廢物名錄》，在名錄豁免管理清單中允許飛灰在滿足《生活垃圾填埋場污染控制標準》GB16889規定的條件下，進入生活垃圾填埋場處置。
所以，無論是政策要求，還是經濟成本因素考慮，許多地方將焚燒后飛灰運至生活垃圾填埋場分區填埋，城市填埋場的建設也由早期生活垃圾的填埋功能逐步轉向飛灰填埋及兜底應急填埋功能。
08 減污降碳：碳減排潛力再開發
自習近平總書記宣布“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的目標后，“碳中和”理念被納入頂層布局，國家及各地紛紛出臺相關政策，并積極開展碳排放研究。
雖然固廢領域溫室氣體排放量占比不高，但具有顯著的減排效益。其中填埋氣中的甲烷由于其在氣候變化中的破壞作用是同等排放量二氧化碳的25倍，減少填埋氣的泄漏、將填埋氣進行資源化利用，能有效控制溫室氣體甲烷的排放量，在減少污染的同時可大大減少碳排放，實現減污降碳協同增效。
2017年國內CCER（國家核證自愿減排量，Chinese Certified Emission Reduction）中止之前，填埋氣的資源化利用屬于較為青睞的碳減排開發項目，其清潔能源和碳減排的屬性也實現經濟與環保的雙贏。未來CCER重啟后，是否依然具備碳資產屬性，有賴于基準線的確定。
2022年6月，生態環境部、國家發改委、工信部、住建部、交通部、農業農村部、能源局7部門聯合印發《減污降碳協同增效實施方案》，提出研究利用已封場垃圾填埋場等因地制宜規劃建設光伏發電、風力發電等新能源項目，為垃圾填埋場的再利用、降低碳排放提供了新方向。
“已封場填埋場+能源化”成為填埋未來減污降碳探索的新方向新模式。
09 結語
十年發展，十年變遷。
回首過去，垃圾衛生填埋從“盛極一時”退為“兜底保障”，從生活垃圾填埋轉為飛灰固化填埋，從生態修復再到碳減排及能源化，反映的是行業發展、技術更迭，更是踐行生態文明思想的實踐。
雖然衛生填埋場的發展看似進入緩滯期，但不論是國家政策要求還是行業發展現實需要，無論出于應急兜底生活垃圾填埋考慮，還是作為飛灰獨立填埋庫區，或者是西部偏遠山區基于現實需求，衛生填埋場是必須且不可或缺的城市環衛設施；同時正在運營的衛生填埋場庫容也成為一種資源，能否最大程度實現填埋場功能及庫容的可持續發展，值得探討與研究。
“十四五”時期，生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。存量垃圾填埋場的生態修復以及現有填埋場的減污降碳能源化將進一步助力“無廢城市”建設和雙碳目標的實現。